FUNDEB x CAQi

FUNDEB x CAQi

Os limites do Fundeb e o Custo Aluno-Qualidade

Informações que me chegam dão conta de que em setores governamentais há uma tendência em associar o Custo Aluno-Qualidade aos parâmetros já existentes no funcionamento do Fundeb.

O raciocínio subjacente é que o Fundeb seria o que de mais avançado seria possível fazer em termos redistributivos e nele estaria embutido uma eficaz política de diminuição das desigualdades entre municípios e entre estados. Ou seja, o ponto de partida para o padrão mínimo de qualidade seria o valor por aluno do Fundeb.

O que está escondido neste discurso?

1.       Na época do Fundef, a lei nº 9424/1996 estabelecia que a participação da União deveria ser equivalente à média dos valores per capita encontrados em cada fundo estadual. Como este valor médio (por óbvio) significaria uma lista significativa de fundos a serem complementados, de forma sistemática o MEC descumpriu a norma e depositou no Fundef valores bem abaixo do que seria necessário.

2.       Nestes oito anos de Fundeb vivemos uma mudança na forma de cálculo, passando a participação da União ser baseada em percentual fixo (no mínimo 10%) dos montantes depositados pela soma dos fundos estaduais. Assim, o valor da complementação é redistribuído para os fundos estaduais com menores per capitas. A situação melhorou se comparado o número de estados contemplados nos anos de Fundef e também cresceu de valor (último valor do Fundef girou em torno de 400 milhões e hoje trabalhamos na casa de 9 a 10 bilhões).

3.       A lógica embutida no discurso de encontrar equivalência entre CAQ e Valor por Aluno do Fundeb é de que já existe um patamar aceitável para os gastos educacionais, ou seja, o padrão mínimo de qualidade já foi alcançado via o Fundeb, o que tornaria praticamente desnecessário ter aprovado a criação de um instrumento para mensurá-lo no PNE.

Existe vários problemas graves nesta avaliação, que infelizmente vem crescendo no seio da bancada governista e no MEC na mesma proporção que aumentam as dificuldades de financiamento da máquina estatal e se vão fazendo sentir os efeitos do ajuste fiscal.

Em primeiro lugar, os efeitos redistributivos do Fundeb são conhecidos, mas são por demais valorizados, para além do que os números e pesquisas apontam. Este fenômeno aconteceu também durante a vigência do Fundef. Realmente os fundos ajudaram a diminuir as desigualdades de oferta dentro de cada estado, dentro do universo de recursos bloqueados em cada época. Eles não ajudam a captar toda a desigualdade existente, seja por que trabalham apenas com o bloqueio e redistribuição de parte dos recursos existentes, seja por que não utilizam como parâmetro quaisquer exigências de padrão de oferta dos insumos educacionais.

Em segundo lugar, a lógica do Fundeb estás baseada em mensurar um valor por aluno que não é produto de nenhum padrão de qualidade acordado. O valor por aluno representa o custo “possível” levando em conta os recursos bloqueados pelo próprio fundo. Nem é o que seria necessário para que as escolas obedecessem a padrões aceitáveis e acordados, nem representa o custo real aplicado nas referidas escolas. Em minha tese de doutorado e estudos feitos por outros pesquisadores ficou demonstrado que as distâncias entre as condições de oferta escolar dependem do perfil de cada ente federado, do potencial de arrecadação deles e que a participação do Fundeb é pequena diante do total dos recursos disponíveis em cada um deles. Em 2011 esta participação representava apenas 14% da Receita Corrente Municipal.

Em terceiro, como a lógica é encontrar um per capita estadual, a lógica do fundo não leva em consideração as desigualdades de oferta, podendo conviver no mesmo estado (de per capita igual e teoricamente recebendo recursos iguais) redes muito distintas. Para comprovar tal situação basta analisar os dados do censo escolar e verificar diferentes perfis escolares dentro do mesmo estado. Estados pobres como a Bahia possui redes escolares com presença muito distinta de insumos essenciais em qualquer padrão aceitável de qualidade que seja utilizado.

A lógica do Custo Aluno-Qualidade, idealizado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, é totalmente diferente. Ela parte da construção de um patamar de oferta de insumos indispensáveis em cada escola e na mensuração do valor por aluno necessário para financiar tal padrão. E, a partir desta definição, busca calcular o quanto é necessário que cada estado ou cada município aplique em educação para dar conta do referido padrão.

Mas se isto parece tão óbvio, por que tem crescido esta linha esdruxula de associação entre Fundeb e padrão de qualidade? É simplesmente uma tentativa de enquadrar o texto do PNE às contingências orçamentárias de um país presidido por uma política de ajuste fiscal.

Desenhando as diferenças entre Fundeb e CAQi

Volto a discutir o absurdo metodológico que representa usar o valor por aluno do Fundeb como parâmetro para o debate sobre o Custo Aluno-Qualidade Inicial. Recordo que regulamentar o CAQi é uma obrigação legal (prazo de dois anos para implementar, conforme o PNE).

Relembrando:

1.       O valor por aluno do Fundeb é produto de uma equação bastante simples: divido o dinheiro bloqueado pelo fundo (menos do que o dinheiro obrigatório de ser aplicado em educação e menor do que o recurso disponível efetivamente) pelo número de alunos de diferentes etapas e modalidades. Encontro um valor médio, o qual é denominado de Valor por Aluno Estadual, posto que tal divisão é feita em cada estado.

2.       Os fatores de ponderação de cada etapa e modalidade nesta divisão descrita acima são arbitrários, não foram fruto de nenhum levantamento científico. As mesmas somente podem variar 30% para cima e 30% para baixo do Valor por aluno das séries iniciais do Ensino Fundamental. Não há estudo oficial sobre o tema e o intervalo contraria fatores encontrados em estudos feitos por diferentes pesquisadores. 

3.       Assim, o Valor por Aluno de cada fundo estadual não é nem o que efetivamente cada município (ou estado) aplica naquela etapa ou modalidade, nem é o valor real da referida etapa. É uma conta de chegada, limitada pelas regras artificiais estabelecida.

4.       O Valor por Aluno dos fundos estaduais mais pobres são ajudados com recursos federais (Complementação da União). Esta contribuição não leva em consideração nenhum patamar de qualidade acordado, se baseia no quanto de aumento o montante estabelecido pela regra permite subir o valor por aluno de cada fundo. Assim, o fundo estadual do Maranhão, por exemplo, com seus recursos próprios chega a uma per capita de R$ 1253,96 para o ano de 2014. Com a ajuda da União é possível chegar a R$ 2285,57. Qual o critério usado para chegar neste patamar? Uma equação matemática redistributiva entre os fundos mais pobres, começando pelo Maranhão. Ao invés de R$ 104,49 reais por mês conseguiu-se oferecer R$ 190,46. Foi feito algum cálculo para verificar se este novo valor é suficiente para prover os insumos básicos para o funcionamento das escolas no Maranhão? Não. Foi feito um cálculo pelo menos para verificar que com este novo valor o piso dos professores seria pago em todos os municípios maranhenses? Também não.

Por esta breve explicação já dá para perceber que em termos metodológicos, o FUNDEB não leva em consideração “os respectivos insumos indispensáveis ao processo de ensino-aprendizagem”, como na estratégia 20.6 está dito que será o parâmetro para construir O Custo Aluno-Qualidade Inicial. E mais, na Estratégia 20.7 é explicitado o entendimento de que fatores devem ser arrolados: “investimentos em qualificação e remuneração do pessoal docente e dos demais profissionais da educação pública, em aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino e em aquisição de material didático-escolar, alimentação e transporte escolar”. Trabalhar com os atuais valores do FUNDEB é, obviamente, partir de uma base pantanosa, imprecisa, para materializar algo que a legislação pede que seja concreto, que parta de custos efetivos (mesmo que médios) de um conjunto de insumos necessários para garantir um funcionamento aceitável de nossas escolas.

Ao contrário da dinâmica do FUNDEB (valor baseado em quanto meu dinheiro oferece em termos de percapita diante da quantidade de alunos que tenho na minha rede escolar), a matriz do Custo Aluno Qualidade parte de outro caminho metodológico. Vejamos:

1.       Ela foi construída pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação (ver Carreira e Pinto, 2007), aceita pela Conferência Nacional de Educação de 2010, depois incorporada pela Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação (em resolução nunca homologada pelo MEC e que dorme numa gaveta desde 2010) e finalmente incorporada na legislação nacional (Lei nº 13005 de 2014).

2.       Parte da evidência de que uma escola de qualidade (de dado padrão de qualidade) é composta de determinados insumos, dentre os quais destaco a remuneração dos docentes e demais trabalhadores da educação (qual a remuneração aceitável para construir o padrão); as condições de oferta (prédio, ambientes, espaços pedagógicos, espaços esportivos, etc.); o tamanho das turmas (essencial para evitar piora das condições de trabalho e de aprendizado) e o tamanho das escolas (essencial para facilitar a gestão).

3.       Foram construídas escolas ideais (no sentido de padrão) e inseridos nela todos os insumos nos padrões estabelecidos. Após esse procedimento foi aferido o Custo Aluno de cada etapa e modalidade. Ou seja, o Custo Aluno não é uma média ou um acerto entre dinheiro disponível e número de alunos. É o produto do custo dos insumos necessários a dotar a escola de condições de qualidade aceitáveis dividido pelo número de alunos.

A lógica do CAQi representa uma ruptura com a lógica atual do financiamento da educação básica. Ao invés de estabelecer um valor por aluno com parte dos recursos obrigatórios e complementar os mais carentes neste parâmetro, ele propõe estabelecer um padrão inicial de qualidade (inicial por que este padrão tende a ser dinâmico na medida em que a sociedade exige mais benefícios e garantias ou avanços tecnológicos exigem novos espaços escolares) por etapa e modalidade e organizar o financiamento estatal visando dotar todas as redes escolares de condições de cumprir os parâmetros, garantindo que um aluno, independentemente do local de moradia, seja tratado como brasileiro de pleno direito.

Espero que os esclarecimentos sucintos deste post ajudem os membros do governo a entender o quanto é equivocado fazer um sinal de igualdade entre FUNDEB e CAQI e o quanto é prejudicial para o estabelecimento de um padrão mínimo de qualidade partir da lógica financeira atual.

 

http://rluizaraujo.blogspot.com.br/2015/05/desenhando-as-diferencas-entre-fundeb-e.html

 




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