Novo Fundeb na mira do oportunismo
Novo Fundeb: na mira do oportunismo bolsonarista
Especialista aponta: após intensa luta dos movimentos populares, o fundo foi ampliado e melhor distribuído pelo país. Mas governo não engoliu a derrota e tenta desviar verbas ao setor privado e abocanhá-las para ações eleitoreiras
Por EPSJV/Fiocruz Publicado 01/04/2022
or Nelson Cardoso do Amaral, entrevistado por Cátia Guimarães, para a EPSJV/Fiocruz
Em dezembro de 2021, o Congresso Nacional aprovou a lei nº 14.276, que modifica e detalha alguns pontos da lei nº 14.113, a qual, um ano antes, criou o novo Fundeb, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais de Educação. Considerado uma vitória pela maioria das entidades e movimentos sociais que atuam em defesa da educação pública, entre os principais ganhos do novo Fundo destacam-se o seu caráter permanente – diferente da versão anterior, que tinha prazo de validade – e o aumento progressivo da complementação da União, que era de 10% e agora deve chegar a 23% em 2026. Isso, no entanto, foi resultado de uma verdadeira “queda de braços” com o governo federal – que, na avaliação de Nelson Cardoso do Amaral, presidente da Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca), ainda não se deu por “vencido”.
De acordo com Amaral, mudanças implementadas desde a aprovação do novo Fundeb mostrariam que a União quer “pegar de volta” parte do dinheiro a mais que vai ter que empregar na educação básica. Um dos caminhos, diz, é tentar usar esse recurso para políticas sociais executadas pelo setor privado. Outro é reduzir ainda mais sua responsabilidade pela educação federal através do decreto nº 10.656/2021, que inclui a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica (EPCT) como possível beneficiária de um mecanismo de financiamento que foi criado para fortalecer estados e municípios. Nesta entrevista, além de alertar para os riscos que ainda podem existir e problematizar os efeitos dessa mudanças para os Institutos Federais, o pesquisador analisa os efeitos do Fundeb sobre a educação profissional no Brasil.
Do ponto de vista do financiamento e do fortalecimento da educação básica, o novo Fundeb, aprovado em 2020 e regulamentado agora no final de 2021, foi um avanço? Haverá mais recursos?
Nelson Cardoso do Amaral – A área toda de financiamento avalia que foi um avanço de boa dimensão. Isso porque as complementações [da União] mais que dobraram. Claro que a gente tem que esperar até 2026 para a complementação da União passar de 10% para 23%, mas é um avanço em termos de valores. Foi colocado também o CAQ, Custo Aluno-Qualidade, no texto do Fundeb, uma discussão que é importante. Mas a gente tem muitas preocupações ainda com relação à normatização e implementação. Em termos gerais, sim, foi um avanço importante, até porque a tendência governamental era acabar com as vinculações [percentuais mínimos que a Constituição determina para investimento em educação e saúde]. Toda a linguagem do [ministro da Economia] era desindexar, desobrigar e descentralizar tudo. Depois partiram para a ideia de vinculação conjunta, que colocaria o dinheiro da saúde junto com o da educação. Isso está na PEC [Proposta de Emenda Constitucional] 188, que está tramitando no Senado. Então, esse é um fantasma que ainda persiste e que vai colocar os dois campos em disputa: se você gastar mais dinheiro com a educação, pode gastar menos com saúde e vice-versa. Será uma disputa muito perversa se isso for aprovado.
O senhor considera que a aprovação do novo Fundeb foi um avanço, mas, na queda de braço que se travou no Congresso, houve perdas também?
Houve. Quando o governo percebeu que tinha perdido a batalha da desvinculação e que houve um aumento do dinheiro da complementação da União para o Fundeb, começou a imaginar uma forma de tirar esse dinheiro [de investimento] na educação pública de volta. A primeira ideia foi implementar programas assistenciais, na forma de vouchers que financiariam vaga em creches da rede privada. Depois veio a considerar [usar o Fundeb para financiar] matrículas do setor privado comunitário e confessional para passar dinheiro para o setor privado. Mas essas batalhas também foram perdidas. É nessa linha que está o problema: como o dinheiro vai estar implementado nas redes estaduais e municipais, eles estão o tempo todo pensando em que percentual podem abocanhar para o governo federal ou para os grupos privados de educação.
Por exemplo, há todo um processo que está em discussão e que vai levar muito tempo em debate, que é a decisão de considerar a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, dos Institutos Federais, como parte da educação básica que pode receber recursos do Fundeb. Vai ser uma grande discussão porque seus estudantes são federais, não são nem estaduais nem municipais. E o Fundeb é um fundo estadual, constituído de recursos dos estados e municípios, com complementação da União. E essa complementação da União entra exatamente para suprir a função distributiva e supletiva que a União tem pela Constituição e para equalizar mais nessa redistribuição os valores pelo país todo. Mas a cada momento, o governo quer puxar dinheiro para o âmbito federal e para o âmbito privado. Então, é preciso atenção permanente o tempo todo. Por exemplo, está aberta a porta para a ida de recursos para o Sistema S.
Como? Essa proposta chegou a ser discutida mas foi recusada na votação do projeto na Câmara, não?
Foi, mas o decreto nº 10.656, de 2021, fala das “instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas, sem fins lucrativos, conveniadas com o poder público”. Aqui pode-se querer incluir um monte de coisas. E, às vezes, até querer contrariar legislações maiores. O risco está na forma de execução desse decreto.
Em relação à educação profissional, o antigo Fundeb destinava recursos apenas para a modalidade integrada ao ensino médio e não incluía a Rede Federal. Essa compreensão era correta?
Na minha interpretação, toda a educação básica estaria incluída no Fundeb, inclusive a educação profissional não integrada ao ensino médio. O grande problema é colocar o sistema federal no meio. Porque o Fundeb não tem nenhum componente ligado ao sistema federal de educação. O dinheiro da União que entra é uma complementação a esse dinheiro dos estados e municípios. Portanto, tem que voltar para estados e municípios.
Mas, na sua avaliação, qual o interesse da União em incluir o setor privado e a Rede de Educação Profissional, Científica e Tecnológica no Fundeb?
Existe uma disputa pelo fundo público entre o setor privado e o setor público. Isso justifica que esse componente do setor privado queira sempre pegar um pedacinho do dinheiro público. E esse tipo de ação consegue guarida no governo. E um outro aspecto é que o governo federal tenta a todo custo tirar a sua responsabilidade sobre a educação básica. Para ficar mais claro o que eu estou dizendo, vale citar novamente, por exemplo, a PEC 188, que é dramática. Ela tira a obrigatoriedade dos governos estaduais e municipais de construírem creche onde não tem vagas para todas as crianças. Ou seja, eles querem continuar pagando creches [privadas] o tempo todo com recurso do Fundeb. Com as universidades, tentaram montar o programa Future-se, também para tentar tirar a responsabilidade da educação superior do orçamento da União. Então, eles querem cada vez mais retirar a parte social do orçamento da União. E quanto mais você tira recursos e ações públicas do fundo público, mais sobra espaço para o setor privado entrar nesse contexto. Em relação ao Fundeb, quando o governo percebeu que perdeu a parada e que passou de 10% para 23% a sua complementação, começou a desenvolver o raciocínio de como abocanhar um pedaço desse dinheiro.
Mas e no caso da inclusão da Rede Federal no Fundeb? Também é uma forma de pegar o dinheiro de volta porque reduz a responsabilidade do governo federal com o orçamento dos Institutos?
Sim, querer colocar a Rede Federal de Educação Profissional Científica e Tecnológica nesse contexto [de receber recursos do Fundeb] é pegar o dinheiro de volta. E eu não sei como se vai fazer isso. O decreto diz que o caminho é estabelecer convênios ou parcerias [entre a Rede e os estados]. Só que essa discussão vai parar no Supremo Tribunal Federal, no meu entender. Os estados e os municípios vão judicializar porque vão perceber que é dinheiro a menos para eles. Que estão tentando tirar uma parcela de dinheiro deles para a União.
O decreto autoriza destinação de recursos do Fundeb para a dupla matrícula. Isso significa que os recursos vão em dobro, pagando pela escola que oferece o ensino médio, que será do estado, e pela instituição que oferece a educação profissional, que pode ser da Rede Federal. Certo? É por isso que os estados e municípios perderiam dinheiro?
Nos convênios em geral, você tem especificação dos dois lados em termos de responsabilidades. Em geral, o convênio envolve uma contratação, a parte financeira. Eu não sei muito bem como eles vão articular esses convênios [entre estados e Rede Federal] de tal modo que chegue dinheiro ao Instituto Federal por conta disso. Os Institutos Federais vão vender serviço agora? Se o estado trouxer mil alunos para cá, o Instituto Federal vai ganhar um tanto por isso? Essa é uma outra deturpação. Porque, se o Instituto Federal tem condições de absorver mil estudantes do estado e não aumenta as próprias vagas, isso é muito esquisito. Se o Instituto Federal pode absorver mil pessoas, está dizendo que poderia aumentar a quantidade dos seus estudantes e não aumenta porque não quer. Poderão vir questionamentos de todo tipo, tanto jurídico quanto esse tipo de questionamento político que eu estou fazendo. Estão sobrando professores, condições físicas e materiais [nos Institutos] para atender esses estudantes? Eu acho que vai dar muita polêmica.
Parece que esse já é um debate nos Institutos hoje. Há quem aponte que, casada com os cortes de orçamento que a Rede vem sofrendo, essa medida pode incentivar que os Institutos se dediquem a ser “prestadores de serviços” para as redes estaduais, enfraquecendo o seu projeto do ensino médio integrado, com vistas a reforçar o orçamento.
É desse risco que o senhor está falando? Qual a sua avaliação sobre isso?
É lamentável essa articulação que está acontecendo, dessa forma. Lamentável porque você está deformando a estrutura de funcionamento e os objetivos dos Institutos Federais. É como o programa Future-se queria fazer com as universidades: obrigá-las a ir atrás de dinheiro no mercado para retirar do governo a responsabilidade pelo seu financiamento. É uma lógica perversa. Uma das análises que pode ser feita é que esse garroteamento todo que está sendo feito no dinheiro da educação superior, da ciência e tecnologia e da Rede Federal é para que os Institutos Federais cedam suas condições e princípios para se tornarem prestadores de serviço para o setor privado e para o setor público, estadual e municipal. Vai ser uma luta muito forte.
Mas o volume de recursos que os Institutos Federais acessariam via Fundeb é de fato relevante para tudo isso valer à pena?
Não sei, eu teria que fazer contas. Mas eu te digo que, no contexto atual da evolução do dinheiro de outras despesas correntes e investimento, qualquer valor é bem-vindo, é importante. Não se vai conseguir pagar a folha de pagamento com esse tipo de prestação de serviço, mas ela pode ter um significado importante para outras despesas correntes e investimentos. Agora, o questionamento é esse: tem professor, técnico, um grupo enorme ocioso para fazer esse tipo de tarefa?
Isso pode afetar as matrículas do ensino médio integrado, que são a tradição da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica? Pode gerar redução?
Pode sim diminuir. Mas o certo é que não vai aumentar porque ele agora vai prestar serviço para os estados. Ou seja, é um jogo difícil e complicado. Mas eu não acredito que isso vai chegar a esse ponto. A expectativa é que isso não dure muito tempo, que haja uma reversão nesse processo de destruição da ciência e tecnologia no país. O novo Fundeb foi uma ilha de vitória nesse processo todo.
E a que essa vitória se deve?
Como o governo queria acabar com a vinculação do orçamento da educação e achou que iria conseguir, ele não fez nada em relação à tramitação do Fundeb. Só acordou na hora em que viu que o trem ia ser aprovado e virar constitucional, quando viu o apoio enorme [que o projeto tinha] no Congresso e a sociedade toda mobilizada para aprovação. Então, como ficou irreversível, ele entrou para tentar abocanhar um pedaço. Eu não sei se você se lembra, mas a proposta era chegar a 20% de complementação da União e, na negociação, foi o governo federal que colocou 23%. Qual era a intenção naquele momento? Pegar um pedaço desse dinheiro para os vouchers. Porque o Fundeb está fora do limite imposto pelo teto de gastos [Emenda Constitucional nº 95] e o governo estava com problema de implementar ações de política social, por conta do teto de gastos. Então, ele falou: “eu jogo mais dinheiro no Fundeb e pego um pedaço dele para fazer minha política social”. Só que deu tudo errado. Então, agora eles vão tentar fazer isso na implementação, por meio de decretos, vão tentar retirar pedaços do dinheiro do Fundeb. A ideia era implantar os vouchers junto com o Auxílio Brasil, o programa que criaram agora como o novo Bolsa Família. Você acrescentaria ao programa a entrega de um voucher para as famílias escolherem a creche que queriam, tanto pública como privada: uma coisa magnífica em termos de movimento para ganhar voto.
Mas, na medida em que o decreto nº 10.656/2021 autoriza também essa parceria para executar o itinerário formativo 5, de formação profissional, previsto na reforma do ensino médio, isso não pode ser vantajoso para os estados? Porque alguns estados estão precisando contratar e pagar outras instituições privadas para oferecer esse itinerário…
Se você olhar do ponto de vista desses estados, essa parceria pode ser vantajosa, mas por outro lado você destrói a Rede Federal. Se você estabelecesse que isso seria temporário, até os estados terem suas condições estabelecidas para oferecer esse itinerário, tudo bem. Você define um tempo e, enquanto isso, o estado se estrutura para atender essas necessidades. E aí é claro que vai ter que ter colaboração da União com os estados também para isso. Porque a União é o ente federado que tem mais condições de suprir recursos extra, pode emitir título, pode fazer um monte de coisas que os estados e municípios não podem. A Rede Federal poderia até fazer um esforço durante um tempo para atender um pouco essas necessidades, mas teriam que ser alocados recursos do orçamento estadual e recursos da União para implementar esse tipo de novidade no país. Eu não tenho nada contra a Rede Federal apoiar elaboração de projetos, planejar junto com estado o que se deve fazer para atingir determinadas situações, e até durante um tempo abrigar no seu interior o grupo de estudantes que estão nesse momento precisando dessa formação. Não tenho nada contra isso. Mas vai ficar tudo por conta da Rede Federal? O que existe de planejamento para os estados conseguirem cumprir essa nova obrigação? É sempre bom a universidade e os Institutos Federais interagirem com coisas do estado e dos municípios, mas não assumir responsabilidade pelo outro.
O Fundeb trabalha com fatores de moderação, que fazem com que o valor repassado para os diversos segmentos e modalidades da educação básica não seja necessariamente o mesmo. No caso dessa novidade trazida pelo novo decreto, os valores repassados são os mesmos para o curso técnico completo e para o itinerário da formação profissional, que tem carga horária bem menor. Qual a sua avaliação sobre isso?
No Fundeb, esses fatores de ponderação não têm uma regra, uma justificativa muito precisa. Na verdade, foi tudo resultado mais de discussões políticas ao longo do tempo, tanto que eles sofreram alterações sem nenhuma base. A verdadeira base para os fatores de ponderação seria o Custo Aluno-Qualidade (CAQ), que é uma outra vertente prevista no novo Fundeb, mas que está parada também em termos de análise. Com o CAQ, você saberia quanto custa o aluno do ensino fundamental, do ensino médio, da educação profissional, da educação de jovens e adultos, da educação integral, etc. Você teria realmente parâmetros para elaborar um curso de qualidade. Até hoje, esses parâmetros foram estabelecidos mais por uma discussão política tendo como limite o total de dinheiro do Fundeb. E tem mais isso. É claro que, no meu entender, quando formos trabalhar com o CAQ, vai ter um problema porque na hora que calcular o volume total de dinheiro necessário, vai ser muito, então vai ter que ser feito também algum ajuste lá no final, um achatamento, para chegar a um determinado volume de dinheiro possível para a riqueza do país, para o tamanho do PIB e da arrecadação, etc. Porque a área educacional é ambiciosa e tem que ser. Mas com o CAQ passaria a existir uma lógica da relação entre o custo de um e outro [segmento ou modalidade educacional], porque teria uma base de discussão que é qualidade.
O PNE estabelece que se deveria triplicar o número de matrículas da educação profissional no Brasil até 2024, sendo pelo menos 50% delas públicas. Não apenas não se acredita que essa meta possa ser cumprida como o censo escolar 2021 mostrou uma redução no número de matrículas da educação profissional no país. O Fundeb poderia ser um mecanismo indutor dessa meta?
A Emenda Constitucional 95 [de teto dos gastos] matou o PNE. Quando ela foi aprovada, ficou claro que não daria para cumprir nada do PNE, porque não tem jeito. Agora, se vem o CAQ e uma nova ampliação dos recursos do Fundeb, vai sim haver expansão da educação profissional, assim como vai haver da educação básica, melhoria de qualidade… Mas eu não acredito muito que tenha uma estratégia governamental de tentar aumentar as matrículas na educação profissional com essa atuação por dentro do Fundeb. Esse pessoal não fala em PNE hora nenhuma. A única coisa que a gente vê sobre as universidades e institutos federais é corte de dinheiro, congelamento de salários e corte de outras despesas correntes ou investimento. Eu não consigo ver nenhuma atuação governamental para tentar cumprir alguma coisa do PNE.
Do ponto de vista do financiamento, o que é preciso para fomentar a oferta da educação profissional nas redes estaduais?
Se você examinar a estrutura do censo escolar, vai ver que a educação profissional é pequena no contexto da educação básica. São 2 milhões entre 48, 50 milhões de matrículas. Então, teria que haver bastante recurso sendo jogado nesse processo, porque a educação profissional é cara, não é barata. O Custo Aluno-Qualidade dela deve ser bem alto, exatamente por causa da parte profissional, que tem que ter profissionais habilitados, laboratórios, um monte de componentes especiais que não tem no ensino médio de formação propedêutica. Então, vai precisar de mais dinheiro, vai depender de o novo PNE repetir a meta 20, que determina o equivalente a 10% do PIB [de financiamento para a educação]. Se fizermos isso, praticamente vai dobrar o dinheiro da educação brasileira. Então os estados, os municípios e a União vão ter que colocar mais dinheiro, vai ter que se fazer uma reforma tributária para que os ricos paguem mais do que os pobres… O caminho, no meu entender, é esse, não tem outro. É diminuir a desigualdade, aumentar o tamanho do PIB, fazer o país voltar a crescer. Se não, nada vai ser ampliado.
Historicamente, o Fundeb teve algum efeito sobre o crescimento de matrículas e fortalecimento da Educação Profissional no Brasil?
Eu não posso responder essa pergunta cientificamente, porque teria que fazer uma análise desse perfil para poder falar. Mas a sensação que eu tenho é que os fundos, desde o Fundef, que era voltado só para o ensino fundamental, e depois o Fundeb, desempenharam um papel importantíssimo em todos os níveis, etapas e modalidades da educação brasileira. Se entrar no site do Inep [Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira], você verifica a evolução que houve em todo esse tempo do valor por aluno aplicado na educação básica. Foi muito forte a evolução, em todas as modalidades, educação infantil, fundamental e ensino médio. Qual a conclusão a que estou querendo chegar? Que todos os níveis, etapas e modalidades foram beneficiados por essa reorganização do dinheiro da educação no Brasil, por se ter constituído esse fundo, colocado pesos e ponderações, por se ter colocado um valor de referência por matrícula, por esse dinheiro ter sido distribuído e se ter montado os conselhos sociais para fazer a fiscalização… Foi depois do Fundeb que a maioria dos pesquisadores de financiamento da educação se constituíram, se organizaram. E eu diria que, nesse conjunto, a educação profissional teve seu componente de ganho também. Mas, no meu entender, a educação profissional é uma coisa meio parecida com a educação superior: tem que ter projetos especiais.
