Reajuste do Bolsa Família

O ministro já havia concluído, no mesmo processo, que a regra não impede medidas adotadas para cumprir uma decisão judicial que determine a continuidade ou atualização de programas sociais instituídos por lei. Segundo esse entendimento, o cumprimento de uma ordem judicial não pode ser tratado da mesma maneira que a criação de uma medida excepcional com finalidade eleitoral.

Na decisão desta sexta, Gilmar destacou que o decreto não criou um benefício, não modificou os critérios de elegibilidade e tampouco ampliou o número de beneficiários. A medida apenas atualizou os valores de prestações que já integram um programa social existente, utilizando um critério objetivo de correção monetária.

O ministro também diferenciou o caso do julgamento da ADI 7.212, relacionado a medidas adotadas em 2022 para ampliação temporária de benefícios, criação de prestações, antecipação do calendário de pagamentos e aumento do número de famílias atendidas. Para Gilmar, o decreto deste ano tem natureza distinta porque decorre do cumprimento continuado de uma ordem judicial e de uma legislação que já previa a atualização dos benefícios.

Embora tenha reconhecido o cumprimento da determinação e a validade da atualização, o decano do STF ressaltou que o processo não deve necessariamente se encerrar em relação ao acompanhamento da política de renda básica. A decisão também acolheu proposta de abertura de uma mesa de diálogo institucional, no âmbito da Advocacia-Geral da União, com participação da Defensoria Pública da União e dos órgãos federais competentes, para acompanhar a evolução da política pública e discutir eventuais medidas de aperfeiçoamento.

Histórico do caso

A ação foi apresentada pela Defensoria Pública da União em 2020, em favor de uma pessoa em situação de rua, diante da alegada omissão do Poder Executivo na regulamentação e implementação da renda básica de cidadania instituída pela Lei 10.835/2004.

Em 2021, o Plenário do STF concedeu parcialmente o mandado de injunção e determinou que o Executivo implementasse, a partir do exercício fiscal de 2022, a renda básica prevista na legislação para a população em situação de vulnerabilidade socioeconômica. A corte também fez um apelo aos Poderes Executivo e Legislativo para que adotassem medidas destinadas à atualização dos valores do então Auxílio Brasil e ao aprimoramento das políticas de transferência de renda.

Na avaliação do tribunal, a política então existente apresentava proteção insuficiente diante da realidade econômica e social, especialmente em razão da ausência de atualização adequada dos limites de enquadramento e dos valores pagos pelo programa.

O entendimento adotado no processo evoluiu ao longo dos anos. Em dezembro de 2022, o STF considerou que a ordem injuncional ainda não havia sido satisfatoriamente cumprida e determinou a manutenção do benefício em R$ 600, além de reconhecer a necessidade de continuidade do programa de transferência de renda.

Posteriormente, o governo federal editou a Medida Provisória 1.164/2023, convertida na Lei 14.601/2023, que extinguiu o Auxílio Brasil e reinstituiu o Bolsa Família. A legislação passou a disciplinar os valores dos benefícios e estabeleceu mecanismo para sua atualização periódica.

Clique aqui para ler a decisão - MI 7.300

Toda política de transferência de renda opera sob restrição orçamentária, e isso é trivial. O programa Bolsa Família não é exceção: o número de famílias atendidas é limitado pela dotação anual, e cabe à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania estabelecer metas, propor o orçamento e definir quotas por município. São limitações logicamente necessárias em qualquer programa focalizado, e nada há de ilegítimo nelas.

Reprodução - Bolsa Família tem limitação de orçamento

O índice máximo de 16% de famílias unipessoais por município não pertence a essa categoria. Introduzido no artigo 6º, § 2º, da Portaria MDS 897/2023 pela Portaria MDS 911, de 24 de agosto de 2023, ele não é teto de gasto nem contingente global: é regra de composição familiar, dirigida exclusivamente às famílias de um só integrante e motivada por preocupação específica — a suspeita de fracionamento artificial de núcleos no Cadastro Único para multiplicar benefícios. Seu objeto não é quanto se gasta, mas quem, entre os elegíveis, pode entrar.

A distinção é decisiva. Restrição orçamentária alcança, por natureza, todo o programa. Regra de composição alcança apenas o comportamento cadastral que pretende coibir. Confundir as duas — tratar o índice de 16% como se fosse limite de despesa — é o que tem permitido estendê-lo a situações que ele não disciplina.

O que o Tema 379 decidiu

A validade da trava chegou à Turma Nacional de Uniformização e foi decidida no Tema 379 (PUIL 0044230-77.2023.4.05.8300/PE), julgado em 3 de dezembro de 2025, por voto de desempate, redator para o acórdão o juiz federal Ivanir César Ireno Junior, vencidos o relator, juiz federal Paulo Roberto Parca de Pinho, e outros cinco julgadores. Fixou-se a seguinte tese:

“A partir da vigência do art. 12-A da Lei 14.601/2023 (incluído pela Lei 15.077/2024), do art. 2º, § 3º, da Lei 15.077/2024 e do art. 6º, § 3º, IX, da Portaria MDS 897/2023 (com a redação dada pela Portaria MDS 1.003/2024), é legal a imposição de um índice máximo de famílias unipessoais por município como condicionante para o ingresso no Programa Bolsa Família.”

O enunciado é duplamente delimitado: no tempo, porque condiciona a legalidade à vigência de diplomas todos posteriores a dezembro de 2024; e no objeto, porque qualifica a restrição como condicionante para o ingresso. Nada há na tese sobre restabelecimento, reingresso ou manutenção de benefício — e precedente vinculante não se estende por analogia a hipótese não julgada.

Vale registrar que o caso paradigma era, ele próprio, de restabelecimento: benefício suspenso em março de 2023 sob alegação de vínculo empregatício que se provou insubsistente. O pedido foi julgado parcialmente procedente, mantendo-se a sentença de procedência por irretroatividade da norma restritiva.

O caso que se repete

O roteiro é conhecido. A família — quase sempre unipessoal, quase sempre em extrema pobreza — recebia o benefício regularmente. Sobrevém averiguação cadastral e o pagamento é bloqueado. A pessoa comparece ao Cras, atualiza o Cadastro Único, sana a pendência. Nada disso basta: informa-se que o retorno depende de o município apresentar taxa de unipessoais inferior a 16% — e que o percentual foi ultrapassado. O benefício não volta.

Note-se a inversão. O motivo original do bloqueio desaparece — o vínculo não existia, o cadastro foi atualizado, a inconsistência era do sistema. Mas o beneficiário não retorna, porque, no intervalo entre o bloqueio indevido e a regularização, passou a incidir uma regra pensada para outra coisa: a fila de entrada.

Ingresso não é restabelecimento

Quatro razões afastam, nessa hipótese, a incidência da trava.

A primeira é literal. A tese fala em condicionante “para o ingresso”. O artigo 12-A manda observar índice máximo de famílias unipessoais “inscritas” no programa. E a própria União, no ofício-padrão com que instrui suas contestações, descreve a norma nestes termos: enquanto a taxa se mantiver igual ou superior a 16%, “ficarão impedidas de ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no município”. Nenhum desses enunciados autoriza excluir — ou manter excluído — quem já estava dentro.

A segunda é sistemática. A Lei 14.601/2023 conhece e nomeia o retorno ao programa como categoria autônoma: o artigo 6º, § 3º, confere prioridade de reingresso às famílias que se desligarem voluntariamente e às desligadas ao fim dos 24 meses da regra de proteção; o § 4º submete essas famílias aos requisitos de ingresso. Se o legislador distinguiu ingresso e reingresso, e submeteu ao regime de entrada apenas duas hipóteses expressas — nenhuma delas o afastamento por bloqueio administrativo indevido —, o silêncio não pode ser suprido por portaria.

A terceira é aritmética, e é a mais decisiva. A família que já era beneficiária integrava a base de cálculo do percentual municipal. Seu retorno não amplia a taxa: apenas a recompõe ao patamar anterior ao afastamento indevido. A trava existe para racionar novas entradas em um universo cujo estoque já contemplava aquela família. Aplicá-la ao restabelecimento converte instrumento de contenção de fluxo em mecanismo de expurgo — resultado que nenhum ato normativo autoriza.

A quarta é de imputação. O afastamento decorreu de ato administrativo depois reconhecido indevido. Fazer o administrado suportar, sob a forma de perda definitiva do benefício, as consequências de falha imputável ao Estado inverte a lógica da responsabilidade administrativa. Há ainda um incentivo perverso: quanto mais demorada a regularização, maior a chance de o município haver atingido o teto no intervalo — o que transforma a própria ineficiência estatal em causa de extinção do direito.

Duas linhas de defesa, e só uma sobrevive

Aqui está o ponto que a advocacia pública e privada precisa distinguir com cuidado. As decisões que afastam a trava em pedidos de restabelecimento apoiam-se em duas fundamentações bem diferentes.

A primeira é temporal: a restrição não incide sobre situações anteriores à sua previsão legal, seja por ter sido veiculada originariamente por portaria, seja porque o artigo 12-A só foi introduzido pela Lei 15.077, de 27 de dezembro de 2024. É o argumento da legalidade e da irretroatividade — e foi ele que decidiu o caso concreto no próprio Tema 379.

É também o fundamento do acórdão da 1ª Turma Recursal de Mato Grosso do Sul no processo 5007563-19.2024.4.03.6201, relator o juiz federal Ronaldo José da Silva, cuja ementa é expressa quanto à “ausência de previsão legal à época dos fatos”, à “violação ao princípio da legalidade” e à “inaplicabilidade retroativa” do artigo 12-A. O julgado demonstra que invocar o Tema 379 não conduz automaticamente à improcedência do pedido de restabelecimento — mas não afirma que a trava seja inaplicável a quem já era beneficiário.

A segunda fundamentação é subjetiva: a trava, ainda que plenamente válida e vigente, disciplina o ingresso de novas famílias unipessoais, não o retorno de quem já integrava o programa. Não se questiona a legalidade da norma nem o momento de sua edição — questiona-se o seu âmbito pessoal de incidência.

A diferença é de durabilidade, e por isso importa tanto. A linha temporal é transitória: exaure-se à medida que os fatos posteriores a dezembro de 2024 passam a predominar no acervo, quando a trava terá base legal incontroversa e o argumento simplesmente deixará de existir. A linha subjetiva não depende da data dos fatos e sobrevive à consolidação legislativa. Quem hoje ganha pela irretroatividade e não sustenta também a distinção entre ingresso e restabelecimento estará desarmado em poucos anos.

A fundamentação subjetiva já aparece, de modo autônomo, na 2ª Vara Gabinete do JEF de São Paulo. Em sentença de 15 de abril de 2025 no processo 5001347-96.2025.4.03.6301, assentou-se que o limitador “aplica-se ao ingresso de novos beneficiários e não à exclusão daqueles que já vinham recebendo a verba assistencial”, e que “não há, afinal, previsão normativa alguma (legal ou infralegal) que determine a exclusão de beneficiários para que se alcance o percentual fixado (16%)”. A proposição independe por completo da data dos fatos.

No mesmo sentido, a sentença de 8 de outubro de 2025 no processo 5018962-02.2025.4.03.6301, do mesmo juízo: “o impedimento de ingresso de novas famílias unipessoais por força de norma infralegal não pode se sobrepor ao direito da parte autora que já era beneficiária e preenche os requisitos legais, caracterizando a demora na sua reinclusão como uma falha na proteção social”.

Segunda geração de travas

O tema ganhou nova camada. A Lei 15.077/2024 tornou obrigatórios o cadastro biométrico e a entrevista em domicílio para determinados grupos, entre eles as famílias unipessoais, e antecipou os ciclos de revisão cadastral. O resultado era previsível: municípios sem estrutura para as visitas, filas, e famílias com benefício suspenso por diligência que depende exclusivamente do poder público.

A Defensoria Pública da União ajuizou a ação civil pública 5002171-51.2026.4.03.6000, na 4ª Vara Federal de Campo Grande, para que União e INSS se abstivessem de indeferir requerimentos ou cancelar benefícios com fundamento exclusivo na ausência de atualização cadastral quando a entrevista não ocorreu por falha estatal. Dela resultou o Acordo MDS/INSS/DPU 4/2026, homologado em 14 de julho de 2026, e a Portaria MDS 1.199/2026, que suspendeu até 1º de julho de 2027 a obrigatoriedade da entrevista domiciliar para unipessoais.

O avanço é real, mas reproduz a mesma assimetria. A cláusula 3ª, § 2º, do acordo mantém a exigência de entrevista para as novas inclusões e para as famílias em averiguação cadastral ou apuração de indício de irregularidade — precisamente o grupo aqui tratado. E a cláusula 8ª esclarece que dele não decorre direito automático a concessão, manutenção ou restabelecimento.

Conclusão

A trava dos 16% sobreviveu ao crivo da TNU, e é preciso reconhecê-lo. Mas sobreviveu com a extensão que a tese lhe deu: condicionante de ingresso, a partir dos diplomas de dezembro de 2024. Estendê-la ao restabelecimento de quem já integrava o programa não decorre do precedente — decorre de uma leitura administrativa que confunde a fila de entrada com a porta de saída, e que trata como limite de despesa aquilo que é regra de composição familiar.

Enquanto a distinção não se consolidar, o efeito prático é converter um erro do Estado, depois reconhecido, em exclusão permanente da principal política de transferência de renda do país. Para uma família com renda per capita zero, a diferença entre entrar na fila e voltar a receber não é técnica. É a diferença entre comer e não comer.

Charles Pachciarek Frajdenberg

é defensor público federal, titular do 3º Ofício Cível da Defensoria Pública da União em São Paulo, mestre em Direito pela Universidade Nove de Julho (Uninove), especialista em Direito Constitucional pela Universidade Anhanguera (Uniderp), graduado em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e autor de

FONTE:

https://conjur.com.br/2026-ago-21/a-trava-dos-16-do-bolsa-familia-nao-alcanca-quem-ja-era-beneficiario/