Mas, afinal, o que é o orçamento secreto? Como foi criado? Qual é o papel do presidente da República em sua operação? Confira a seguir as respostas a essas e outras questões sobre o assunto. A Presidência da República foi procurada por Lupa, mas não se manifestou até a publicação desta reportagem.

É um novo tipo de emenda parlamentar que não possui distribuição igualitária entre os congressistas – como ocorre com as emendas individuais. Cabe ao relator-geral do Orçamento da União decidir quais deputados federais e senadores terão o direito de destinar os recursos públicos. 

As informações sobre o uso dessas verbas, no entanto, não são divulgadas em detalhe – é impossível em alguns casos, por exemplo, identificar qual parlamentar é o responsável pela criação da emenda.Tal informação, por exemplo, não consta sequer no Portal da Transparência.

O tema ganhou repercussão nacional em maio de 2021, quando uma reportagem do jornal O Estado de S. Paulo denunciou um orçamento paralelo do governo Bolsonaro, que direcionou R$ 3 bilhões em emendas para aumentar sua base de apoio no Congresso. Parte da quantia, conforme a reportagem, bancou a compra de tratores e máquinas superfaturadas para prefeituras em até 259% acima dos valores de referência fixados pelo governo. O escândalo ficou conhecido como tratoraço. 

O Estadão apelidou a prática de 'orçamento secreto' após constatar que, ao contrário do que ocorre com as emendas impositivas (em que o governo é obrigado a liberar a verba para o que foi indicado pelos parlamentares), na nova prática a destinação dos recursos é sigilosa. Isso permite, por exemplo, que o governo possa distribuir dinheiro público aos parlamentares de sua base por razões políticas, sem atender a critérios técnicos.

A ferramenta surgiu a partir do Projeto de Lei do Congresso Nacional (PLN) nº 51/2019, que foi apresentado em 3 de dezembro de 2019 pela Presidência da República. O projeto enviado ao Congresso tem uma mensagem assinada por Jair Bolsonaro e, na exposição de motivos que o justifica, leva a assinatura do general Luiz Eduardo Ramos, então ministro da Secretaria de Governo da Presidência.

O texto previa, entre outras medidas, a criação da emenda do relator-geral do Orçamento, identificada como o marcador de resultado primário RP-9. A proposta foi aprovada pelo Congresso Nacional em 10 de dezembro de 2019.

Após o Estadão divulgar o escândalo do tratoraço, em maio de 2021, outras denúncias ganharam destaque na imprensa. A mais recente delas ocorreu em 14 de outubro de 2022, quando a Polícia Federal (PF) deflagrou uma operação para investigar um suposto esquema de desvio de verbas públicas do orçamento secreto.

Foram cumpridos mandados nos estados do Maranhão e do Piauí, com duas prisões. Um dos presos fez pedidos de R$ 69 milhões no orçamento secreto na condição de "usuário externo". Desse total, R$ 36 milhões foram liberados pelo governo.

Também repercutiram denúncias sobre construção de "escolas fake", fraudes em compras de ambulâncias, desvios na Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), construção irregular de mirante, suspeitas sobre a eleição de Arthur Lira (PP-AL) à presidência da Câmara dos Deputados e fraudes no Sistema Único de Saúde (SUS).

Levantamento de O Globo apontou que 10 dos 13 deputados beneficiados com valores do orçamento secreto acima de R$ 100 milhões, ao longo do mandato, foram reeleitos com desempenho melhor nas urnas do que em 2018.

A ministra do Supremo Tribunal Federal (STF), Rosa Weber, suspendeu o pagamento das emendas de relator do Orçamento de 2021. A decisão foi publicada em 5 de novembro do ano passado, a partir de ações ajuizadas por PSOL, Cidadania e PSB, que apontaram violação de princípios da legalidade, transparência, controle social e regime de emendas parlamentares. Em 10 de novembro de 2021, por 8 votos a 2, o STF suspendeu a execução das RP-9.

Contudo, em 6 de dezembro, Weber determinou a retomada da execução dos recursos. Em sua decisão, a ministra justificou que há “potencial risco à continuidade dos serviços públicos essenciais à população, especialmente nas áreas voltadas à saúde e educação” (página 15). Ela também levou em consideração as regras de transparência (PRN 4/2021) aprovadas pelo Congresso, em 29 de novembro, que confirmaram a regulamentação das RP 9. Em 16 de dezembro, os demais ministros do STF referendaram a decisão.

Em 14 de setembro de 2022, a ministra Rosa Weber – então na condição de presidente do STF – decidiu manter a relatoria de processos que questionam o orçamento secreto. Os processos já foram liberados para a pauta de julgamentos, mas, até a publicação desta reportagem, ainda não haviam sido apreciados pelos ministros da Corte. A previsão é de que o julgamento ocorra após as eleições.

O Tribunal de Contas da União (TCU) aprovou com ressalvas, em 29 de junho deste ano, as contas de Bolsonaro relativas ao exercício de 2021. O relatório indica que o Orçamento do ano passado apresentou atipicidades decorrentes das emendas de relator e “algumas perplexidades e dificuldades em sua operacionalização” (página 345).

De acordo com o TCU, foram alocados, inicialmente, R$ 18,5 bilhões a título de RP 9, dos quais foram "empenhados R$ 16,7 bilhões e pagos R$ 6,3 bilhões referentes a despesas do mesmo exercício (37,72%)". Porém, a prática levou à "supressão de programações necessárias e suficientes para a União honrar despesas obrigatórias (R$ 7,4 bilhões) e despesas discricionárias, inclusive as priorizadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal para preservação do patrimônio público". 

Os técnicos do órgão apontam que a distribuição de emendas RP 9 para as áreas de Saúde e Assistência Social não atende critérios objetivos previstos constitucional e legalmente para alocação dos recursos da União nessas áreas. O estudo também demonstrou preocupação em relação aos pleitos eleitorais.

“Não há evidência de observância de critérios objetivos nas escolhas alocativas e dos pressupostos que orientam o planejamento governamental, fatores críticos que comprometem a governança orçamentária, com risco potencial de afetar, em razão de disfunções do processo orçamentário, a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais”, diz o TCU.

O relatório ainda indica que o perfil de distribuição verificado em 2020 foi substancialmente alterado em 2021, com a concentração de repasses mais elevados em apenas 14 cidades. Chamou atenção dos técnicos o fato de que as transferências realizadas para os municípios de Arapiraca (AL), São Félix do Xingu (PA), Campina Grande (PB) e São Gonçalo (RJ) totalizaram R$ 343,6 milhões. “Os repasses federais a esses 4 municípios variaram de 737% a 5.237% na destinação das emendas RP 9, em relação ao que receberam no ano anterior”, informa o órgão fiscalizador.